دکتر نعمت الله اکبری استاد دانشگاه اصفهان

مفهوم نخست شهری اولین بار توسط مارک جفرسون (Mark Jefferson) در سال ۱۹۳۹ در مقاله‌ای تحت عنوان “ قانون نخست شهری“(The Low of Primate City) مطرح گردید. او برای توضیح پدیدۀ تشکیل شهرهای بسیار بزرگی که بخش عمده‌ای از جمعیت و فعالیتهای اقتصادی کشورها در آنها متمرکز شده و اغلب پایتختهای این کشورها بودند، این پدیده را «نخست شهری» نامید. بر اساس مفهوم نخست‌شهری، شهر نخست (بزرگ ترین شهر) در نظام شهری کشورهای در حال توسعه، در مقایسه با نظام شهری کشورهای توسعه یافته، به طور نسبی بیش از حد بزرگتر از دومین و سومین شهر این کشورهاست؛ لذا در اغلب کشورهای دارای نظامهای نخست شهری، نخست شهرها، کانونهای تمرکز ملی بوده و بر نظام شهری این کشورها مسلط هستند. معمولاً وقتی که نسبت جمعیت بزرگترین شهر به دومین شهر از عدد دو بیشتر باشد، این وضعیت شهر را نخست شهری می گویند. کارشناسان نخست‌شهر را شبیه به موجودی می‌دانند که سری بسیار بزرگ و پیکری بسیار نحیف دارد. پدیدۀ نخست شهری ناشی از هر عاملی که باشد- از قبیل زیر ساختهای استعماری که در پایتختهای مستعمره متمرکز بودند، زیر ساختهای مدرن یا صنعتی، ارتباط بین مراکز صادرات ( پایتختها) و اقتصاد بین الملل و یا توجه بیش از حد دولت ها به پایتخت متاثر از اقتصادهای دولتی – از سیستمی معیوب حکایت دارد. 

مبحث نخست شهری – اگر چه در ابتدا به منظور تشریح و تحلیل سلسله مراتب شهری مطرح شد و عمدتاً سعی داشت از منظر جمعیتی و ساختار شهری به تحلیل کشورها بپردازد – ولی امروزه این وضعیت را می توان تحت عنوان یک نقص سیستمی و به عنوان یکی از مصادیق سیستم معیوب به شمار آورد. چرا؟ چون پدیده نخست شهری اگر چه بر پایه جمعیت و میزان تراکم و تمرکز جمعیت بنا شد، ولی باید آن را در همه زمینه های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی مورد توجه قرار داد. شرایط نخست شهری در ایران صرفاً در جمعیت شهری – مثلاً اینکه جمعیت شهر تهران چند برابر جمعیت دومین شهر (مشهد) است – خلاصه نمی شود بلکه مشکلی ساختاری است که به شدت در سایر فعالیت ها و شاخص ها سرایت کرده است و غدۀ بدخیمی است که به سایر بافتهای این پیکر متاستاز داده است. 

شهر تهران نه فقط در بعد جمعیتی به شدت پدیده نخست شهری را رقم زده است، بلکه این شهر حدود ۵۰ تا ۵۵ درصد از مالیات کشور را تأمین می کند، ۵۰ درصد بنزین مصرفی را در روز مصرف می کند، یک چهارم جمعیت دانشجوی کشور را بخود اختصاص داده است، ۹۵ درصد از رویداد های علمی و فرهنگی و هنری فقط در تهران برگزار می‌شود، این پدیده در مورد تک تک دستگاههای اجرایی مستقر در تهران نیز صادق است. بطور مثال در مورد تصمیم گیری بودجه سالیانه کشور، سازمانهای مدیریت و برنامه ریزی در ۳۱ استان کشور با جمعیت کارمندی حدود ۳۰۰۰ نفر در مورد ده درصد بودجه تصمیم می‌گیرند، در حالی که سازمان برنامه و بودجۀ کشور در پایتخت، با حدود ۱۲۰۰ نفر جمعیت کارشناسانش، دربارۀ ۹۰ درصد بودجۀ کشور تصمیم می‌گیرد و از این موارد نابرابری در تصمیم گیری  دهها مثال می توان زد که در این یادداشت مجال آن را نداریم. 

نخست‌شهری در ایران، بین ۴ تا ۲۰ برابر بین شهر اول یعنی تهران و شهر دوم و سوم یعنی مشهد و اصفهان هم از بعد جمعیتی و هم در تمامی شاخص ها و معیارهای گوناگون اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی فاصله ایجاد کرده است. یکی از آثار نامطلوب این سیستم معیوب، تراکم و تمرکز تصمیم‌گیری در کشور (بخوانید تهران) است (یاداشت شایسته گزینی و سیستم معیوب به همین قلم را در اینجا بخوانید). تراکم در تصمیم گیری عبارت است از حجم و تعداد تصمیمات گوناگونی که در اتخاذ آن یک نهاد یا فرد در دورۀ زمانی مشخص نقش دارد. تمرکز در تصمیم گیری عبارت است از اتخاذ تصمیم توسط یک فرد یا نهاد مرکزی. به این ترتیب می‌بینیم که پدیده نخست شهری در ایران فقط منحصر به بعد جمعیتی نیست، بلکه بخش های مختلف را گرفتار تراکم و تمرکز کرده است و این پدیده فرایندی را ایجاد کرده است که هر اقدامی در هر منطقه یا شهر یا استان آغاز شده باشد، نهایتاً از مرکز کشور (تهران) سر در خواهد آورد. تداوم نخست شهری در کشور منجر به «چالۀ فضایی» در تصمیم گیری شده است؛ بدین معنی که هیچ مدیری در استان ها و شهرهای کشور نیست که بدون ارتباط قوی و تردد با مرکز کشور توفیقی در امور اجرایی حاصل کرده باشد. هیچ مدیری در استان ها نیست که برای اتخاذ تصمیماتی حتی در سطح متوسط، به کسب اجازه از دستگاهی ملی و مرکزی در پایتخت نیازمند نباشد. 

چرا طی سالهای اخیر تا این حد سفرهای استانی رئیس جمهور و مقامات عالی به استان های کشور مورد علاقه و توجه بوده است؟ زیرا مردم ما و مدیران استانی ناخواسته این حجم تراکم و تمرکز در تصمیم گیری را پذیرفته اند. کدام نظام برنامه ریزی با وجود داشتن برنامه پنچ ساله و بودجه ریزی سالیانه، به مصوبات سفرهای استانی مقامات عالی کشوری و دیدارهای مردمی مدیران نیاز دارد؟ ضرورت سفرهای استانی برآمده از نقص سیستم است و به واقع تلاشی کم اثر برای غلبه بر تراکم و تمرکز تصمیم گیری است. همین تمرکز قدرت و به عبارتی تمرکز تصمیم گیری در تمامی دستگاههای اداری و اجرایی کشور حاکم است. 

آثار سیستم معیوب حاکم در کشور در کارگروههای انتخاب کابینه دولت منتخب خود را آشکار کرده است. نگاه کلی به فهرستهای پیشنهادی منتشر شده در فضای مجازی از اعضای کارگروههای انتخاب کابینه، گویای این واقعیت است که تمرکزگرایی اقدام شایسته رئیس جمهور را در اصل شایسته گزینی و دخالت دادن قومیت های مختلف، اسیر پدیدۀ تمرکز در تصمیم گیری کرده است. به روشنی مشخص است که اکثر قریب به اتفاق اعضای این کارگروهها مرکز نشین هستند.  

جناب آقای رئیس جمهور! 

جناب عالی در همین قدم اول در تلۀ سیستم معیوب و یکی از بازوهای این اختاپوس خطرناک بنام «تمرکز تصمصم گیری» گرفتار شده اید. ابتلا به این بیماری ناخواسته است و بسیاری از دولتمردان قبلی با همین شعارها پا به عرصه انتخابات گذاشتند ولی در همان گام های اول اسیر این سیستم معیوب تصمیم‌گیری شدند. جناب دکترپزشکیان! این آغاز لغزش است. (در مورد سایر اشکالات کارگروههای انتخاب کابینه، در یادداشتهای بعدی سخن خواهم گفت). توصیه اکید دارم از همین مرحلۀ تشکیل کارگروههای انتخاب کابینه، تراکم و تمرکز زدایی را آغاز کنید؛ به دکتر ظریف تأکید فرمایید که حداقل ۵۰ درصد از افراد کارگروهها باید خارج از پایتخت باشند. جناب رئیس جمهور! بالاترین میزان مشارکت مردمی و آرای شما مربوط به پایتخت نشین ها نبوده است؛ بلکه از نظر نسبت آرای مأخوذه، این استان های مرزی و حاشیه‌ای بوده اند که نام پزشکیان را از صندوق های رأی درآورده اند، چه زود حضور آنها رو به فراموشی است!